L’organisation des Etats fédéraux : aspects de droit positif et évolution

L’organisation des Etats fédéraux semble revêtir des traits communs dont l’objet principal est tant de préserver les compétences des Etats fédérés que de les associer au processus de décision. Rien ne s’oppose a priori à l’existence de conflits de lois entre les différentes entités composant la Fédération. On relèvera de plus que les principes des Etats fédéraux sont souvent assez imprécis ce qui laisse de très larges possibilités d’interprétation des textes constitutionnels.

L’évolution des Etats fédéraux, quant à elle, est souvent présentée comme allant toujours dans le sens d’une augmentation du poids de l’Etat fédéral. Dès lors, cela diminue la part des matières dans lesquels les Etats fédéraux sont seuls décisionnaires au profit de l’Etat fédéral et donc, la possibilité d’être dans une véritable situation de conflits de lois. Ce point est cependant à nuancer car si cela a sans conteste été le cas, ce mouvement semble s’inverser sous l’influence des Cours Suprêmes ou constitutionnelles qui veillent à garantir les compétences des Etats fédérés face au gouvernement fédéral. Cela tend à faire mentir le dicton canadien qui affirme que les arrêts de la Cour Suprême fédéral sont un peu comme la tour de Pise, ils penchent toujours du côté du gouvernement fédéral.

Les principes régissant les Etats fédéraux

La classification élaborée par la Pr. SCELLE fait reposer le fonctionnement de l’Etat fédéral sur trois principes:

− La superposition ;

− L’autonomie ;

− La participation.

Il convient donc de se pencher successivement sur ces trois points en les abordant sous l’angle des conflits de lois et de la souveraineté.

1-) Le principe de superposition

Le propre d’un Etat fédéral est de réaliser la superposition de deux ordres juridiques et de deux ordres étatiques. Si l’on en croit J. GICQUEL dans son manuel de droit constitutionnel, la Constitution d’un Etat fédéral débouche sur la création d’un super Etat, par rapport aux Etats fédérés, qui est, théoriquement tout du moins, le seul à avoir une existence sur la scène internationale : il est hors de question pour lui de reporter une responsabilité internationale quelconque sur l’une des entités le composant.

C’est d’ailleurs ce qui a pu donner à penser à une partie de la doctrine du droit international privé classique que les conflits de lois ne pouvaient exister au sein d’un Etat fédéral car il ne saurait y avoir aucune mise en cause d’une quelconque responsabilité internationale que les Etats fédérés ne peuvent avoir en propre. Ce point est justement contesté par le principe de superposition.

A certains points de vue, les Etats fédérés possèdent de nombreuses marques de souveraineté, tant au plan interne qu’au plan international. Au plan interne, tout d’abord, la qualité d’Etat à part entière leur est reconnue, ce qui permet d’expliquer l’existence de conflits de lois entre Etats fédérés. Les Pr. C. GREWE et H. RUIZFABRI (1995, p. 299) citent notamment à ce propos un arrêt rendu par la Bundesverfassungsgericht (BVerGe) qui indique que « le propre de l’Etat fédéral est que la fédération et les Etats fédéraux possèdent la qualité étatique ». L’arrêt Chisholm v. Georgia (Chisholm v. Georgia 2 US (Dall.) 419, 1793) rendu par la Cour Suprême ne dit pas autre chose.

Cette qualité d’Etat implique d’ailleurs la capacité de ceux-ci à élaborer leur propre Constitution. Ainsi que l’indique le Pr. A. Roux : « L’Etat fédéral conduit à superposer deux ordres constitutionnels distincts. Les collectivités fédérées, qui disposent comme nous l’avons vu, de certains attributs de souveraineté, peuvent se doter de leur propre constitution et disposer ainsi d’un pouvoir politique autonome, voire de leur propre système juridictionnel » (A. ROUX in L. FAVOREU, « droit constitutionnel », Dalloz, 2009, n° 586).

Au plan international ensuite, il peut arriver que certains Etats fédérés disposent de compétences et puissent agir dans l’ordre international. Les exemples à ce sujet ne manquent pas : les Länder allemands peuvent conclure des traités internationaux dans le champ de leur compétence. Ainsi la Province de Québec dispose à Paris d’une délégation générale qui a un statut diplomatique ; de même la République du Tatarstan, sujet de la Fédération de Russie, at-elle également une représentation permanente en France. Mais quid alors de la responsabilité internationale en cas de violation d’une règle de droit international ?

Superposition de deux ordres étatiques, la fédération est, aussi, par voie de conséquence, la superposition de deux ordres juridiques. L’Etat fédéral conduit à superposer deux ordres juridiques, conséquence de la qualité d’Etats reconnue tout à la fois aux différentes entités et à l’ensemble les englobant. De cela découle en
théorie, un ordre législatif dual : Etats fédérés et Etat fédéral intervenant théoriquement et uniquement dans leur domaine de compétences. En principe, et comme au sein de l’UE, le droit de l’Etat fédéral bénéficie d’une clause de suprématie (art. 6 de la Constitution américaine ; art. 31 GrundGesetz (GG) : « Bundesrecht bricht Landesrecht »). En outre, le droit fédéral, comme pour ce qui se passe avec les règlements européens, bénéficie d’une applicabilité immédiate.

Les rapprochements avec le droit européen sont suffisants pour souligner que cette dualité d’ordre juridique permet l’existence de conflits de lois, d’autant plus que les rapports entre les Etats fédérés au sein de certains Etats fédéraux apparaissent parfois moins réglementés que les rapports entre les différents Etats de l’UE. Ainsi, de nombreux règlements européens portent, ce qui sera développé plus loin, sur les conflits de lois et de juridictions alors que ce n’est pas le cas aux Etats-Unis où la Cour Suprême elle-même, depuis 1938 et l’arrêt Erie Railroad Co. v. Tompkins (304 U.S. 64, 1938), laisse tout pouvoir aux Etats pour élaborer leurs propres règles de conflits.

2-) Le principe d’autonomie

Ce principe est particulièrement important et permet d’expliquer pour une large part l’existence de conflits de lois au sein des systèmes fédérés car il pose que les Etats ont une sphère de compétences propre au sein de laquelle l’Etat fédéral ne peut en théorie intervenir à aucun titre. C’est ce qui fonde la différence avec un Etat unitaire et la conséquence de la garantie du domaine d’intervention des Etats fédérés par la Constitution. En outre dans un Etat unitaire, les collectivités ne disposent que de compétences dévolues par le législateur qui peut donc les diminuer.

On notera cependant, et cela sera développé plus loin, que cette différence se réduit peu à peu. Autre aspect : le législateur fédéral dispose uniquement de compétences d’attribution. C’est ce qui est présent tant dans l’art. 1 sect. 8 de la Constitution américaine que dans le Xème amendement. Cela rapproche d’ailleurs ce mode d’organisation de la Confédération où les matières confiées sont précisément énumérées par le traité institutif. Les matières non mentionnées dans la Constitution comme étant de la compétence de l’Etat fédéral relèvent donc de la souveraineté des différents Etats membres : des conflits de lois entre eux peuvent donc exister sur ces matières qui sont susceptibles de recouvrir des domaines particulièrement larges.

Les différentes fédérations connaissent une organisation similaire : les art. 73 et 74 de la Grundgesetz en Allemagne, les art. 71 et 72 de la Constitution de la Fédération de Russie énumèrent les domaines dans lesquels la Fédération peut intervenir, les autres domaines étant normalement laissés exclusivement aux entités fédérées. Ainsi dans le cas de la RFA, ce sont 48 matières qui sont énumérées (15 à titre exclusif, 33 dans le cadre des compétences concurrentes) ; en Fédération de Russie, ce sont 32 matières qui sont énumérées (18 à titre exclusif – art. 71 – et 14 relevant de compétences conjointes – art. 72).

Il y a cependant une exception à cette liste : le Canada, ce qui permet de soulever la question de sa qualification d’Etat fédéral. Dans le cas canadien, ce sont en effet les provinces qui disposent d’une compétence d’attribution (art. 92 et 93 de la Constitution canadienne).

Il faut également indiquer, pour être complet, que ce raisonnement est partiellement mis en échec par l’existence de compétences concurrentes qui relèveraient donc des deux souverainetés. D’autant plus que, très fréquemment dans ces domaines, l’Etat fédéral a les moyens juridiques d’imposer son droit aux Etats fédérés y compris dans leur domaine d’intervention.

Le cas de la RFA, comme celui de la Russie, est, à ce point de vue, particulièrement intéressant, tant par le nombre de matières concernées que par les possibilités offertes par l’art. 72 GG. Cet article de la Constitution allemande est particulièrement intéressant car il dispose que les Länder peuvent légiférer dans un domaine tant que le Bund ne l’a pas fait, ce qui a été quelque peu écorné par la décision de 1957 rendue par la Bundesverfassungsgericht, et, dans le même temps, que la fédération peut intervenir pour garantir des conditions de vie équivalentes, ou l’unité économique ou juridique sur l’ensemble du territoire (« Dans les domaines de l’art. 74 (…), la Fédération a le droit de légiférer lorsque et pour autant que la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l’unité juridique ou économique dans l’intérêt de l’ensemble de l’Etat rendent nécessaire une réglementation législative fédérale », art. 72 GG).

Cela rappelle d’ailleurs un peu les dispositions de l’article 150-3 de la Constitution espagnole : « lorsque l’intérêt général l’exigera, l’Etat pourra promulguer des lois qui établiront les principes nécessaires à
l’harmonisation des dispositions normatives des communautés autonomes, même pour des matières relevant de la compétence de celles-ci » ce qui brouille encore un peu la distinction entre ces deux formes d’Etat.

L’on comprend aisément qu’une lecture de ces dispositions, même sans être extensive, vide en partie l’idée de souveraineté des Länder de substance, puisque, comme dans d’autres structures étatiques, le Bund peut intervenir dans quasiment tous les domaines et même pour éviter de trop grandes disparités juridiques. Ce dernier point est bien sûr de nature à éviter un pluralisme juridique trop marqué et contribue à ce que soient apportées des solutions identiques aux conflits de lois pouvant exister et par là même à les éviter, ce qui semble donc bien aller de pair avec une limitation des compétences des entités fédérées. Ainsi que le note le Pr. M. FROMONT dans son article « égalité et fédéralisme dans la Constitution allemande » : « De
façon concrète, la République fédérale d’Allemagne assure la cohésion de l’ensemble du droit allemand, en recourant à deux techniques.

La première technique consiste à conférer à la Fédération des pouvoirs suffisants pour que le droit fédéral soit très largement majoritaire et que son exécution soit uniforme malgré une forte décentralisation des organes qui en sont chargés ; c’est d’ailleurs en ce sens que maints juristes allemands parlent de fédéralisme
unitaire. (…) la structure même du fédéralisme allemand (…) incontestablement de tendance unitaire (…) ce caractère unitaire tient d’une part à la prépondérance des lois fédérales dans la législation allemande et dans l’ampleur des moyens dont dispose la fédération pour assurer une application uniforme des lois fédérales par les Länder » (Pr. M. FROMONT, « égalité et fédéralisme dans la Constitution allemande », « droit constitutionnel local », Economica, PUAM, 1999, p. 275).

Cela rapproche la forme d’organisation de l’Allemagne de celle d’un Etat régional car, comme dans le système régional, les collectivités semblent avoir perdu une sphère d’intervention propre même si celle-ci est particulièrement bien définie par la Constitution. Matériellement, très peu de domaines échappent à la fédération et elle est susceptible de se voir reconnaître le droit d’intervenir dans les autres domaines. Dans le même esprit, la constitution de la Fédération de Russie, prévoit dans son article 72 de très larges domaines de compétences conjoints entre la Fédération et ses sujets ce qui appelle les mêmes remarques que celles qui ont été faites à propos de l’Allemagne. De même, il est précisé que les actes juridiques pris par les sujets de la
Fédération de Russie doivent être conformes aux lois fédérales (art. 76 de la Constitution) :

« 1. Dans les domaines de compétence de la Fédération de Russie sont adoptées des lois constitutionnelles fédérales et des lois fédérales, ayant effet direct sur l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie.

2. Dans les domaines de compétence conjointe de la Fédération de Russie et des sujets de la Fédération de Russie sont adoptées des lois fédérales et des lois et autres actes juridiques normatifs des sujets de la Fédération de Russie pris en conformité avec elles. (…)

5. Les lois et autres actes juridiques normatifs des sujets de la Fédération de Russie ne peuvent être contraires aux lois fédérales adoptées en conformité avec les paragraphes un et deux du présent article. En cas de contradiction entre une loi fédérale et un autre acte adopté dans la Fédération de Russie, la loi fédérale prévaut. » . En outre, ainsi que l’indique M. LESAGE (« les institutions de la Russie », documents d’études, La documentation française, 1998), la répartition des compétences est encore plus complexe qu’il n’y paraît : la fédération a en effet conclu avec ses sujets des traités pour compléter la répartition des compétences, donc ce qui a été établi initialement par la Constitution.

Dans ce cas on passe d’un système fédéral où chaque Etat fédéré élabore souverainement sa règle de conflit à un Etat plus proche d’un Etat régional où les solutions entre les conflits normatifs trouvent une bonne part de leur source, en tout cas les principes les régissant, dans la Constitution fédérale et sont mises en œuvre par les autorités de l’Etat fédéral.

Enfin, il convient de se pencher sur les compétences complémentaires exercées par les Etats fédérés, c’est-à-dire des actes pris en application des lois fédérales. Les compétences complémentaires sont donc les compétences exercées au nom de la loi fédérale par les Etats fédérés, un peu à l’image du maire en France qui exerce certaines de ses compétences au nom de l’Etat. C’est également une limitation de la souveraineté des Etats fédérés en tendant à les ramener au rang de collectivités territoriales voire de divisions administratives. L’on peut, dans ce cadre, distinguer deux hypothèses :

− Celle où l’Etat fédéral détermine uniquement des principes généraux dans une matière (par exemple la famille) et laisse aux différents Etats fédérés le soin de régler les détails de son application. Il s’agit, ni plus ni moins, que d’une application du principe de subsidiarité. Dans ces domaines, si les Länder bénéficient d’une large autonomie, il n’est pas question de leur voir attribuer une quelconque souveraineté.

Tout ce qui peut arriver, c’est que deux Länder aient une interprétation discordante du même texte, mais dans ce cas c’est bien entendu la Cour fédérale de Karlsruhe qui tranchera et livrera l’interprétation de la loi fédérale. Il n’y a dans ce cas plus de conflits de souveraineté, même pas de compétences (car il appartiendra à cette même Cour de dire si la Fédération est trop précise dans son texte) mais il s’agit seulement de la marge d’interprétation du texte normatif que l’on laisse aux Länder, sachant qu’en toute hypothèse, la
Bundesverfassungsgericht est là pour trancher les problèmes d’interprétation et de compétences.

− Deuxième possibilité : celle où l’Etat fédéral implante sa propre administration au sein des différents Etats pour faire appliquer ses propres lois. Dans ce cas, la préservation de l’autonomie administrative des différents Etats fédérés est beaucoup mieux garantie et se trouve même préservée par la Cour Suprême : il n’est qu’à mentionner l’arrêt Printz (Printz v. US, 521 US 898, 1997) pour s’en convaincre. Mais ce qui doit encore plus retenir l’attention c’est que, dans ce cas, c’est un témoignage on ne peut plus flagrant de la coexistence de deux puissances publiques sur un même espace territorial, chacune intervenant de manière souveraine dans son
domaine de compétence.

Cette hypothèse permet donc l’existence de conflits de lois entre entités fédérées puisque la Constitution américaine cantonne très strictement le domaine d’intervention du pouvoir fédéral et ne lui permet d’agir que dans celui-ci. Un conflit entre Etats dans des domaines de compétence échappant à la juridiction de l’Etat “central” est donc tout à fait possible dans cette hypothèse.

Les compétences complémentaires permettent déjà de sérier deux formes d’Etats fédéraux. Une plus proche de l’Etat régional où législation fédérale et législation “centrale” sont imbriquées : les entités fédérées ayant vocation à mettre en œuvre autant l’une que l’autre. Une autre qui, elle, représenterait véritablement l’Etat fédéral en séparant totalement, y compris par les moyens mis en œuvre, ce qui relève de l’Etat fédéral de ce qui est des compétences des Etats fédérés.

Il faut à présent se pencher sur le troisième grand principe mis en évidence par G. SCELLE : le principe de participation.

3-) Le principe de participation

Au titre de ce principe, les Etats fédéraux doivent pouvoir participer et intervenir dans le processus normatif fédéral. Pour que ce principe soit respecté, les Etats doivent toujours pouvoir avoir une capacité d’intervention aussi bien dans le cadre du pouvoir constituant et législatif qu’exécutif.

La participation des Etats aux modifications de la Constitution fédérale Dans un Etat fédéral, il est inenvisageable qu’une modification de la Constitution fédérale puisse avoir lieu sans l’intervention des différents Etats fédérés composant cette association et donnant son pouvoir normatif à l’Etat fédéral. Il y a cependant une spécificité par rapport aux confédérations : l’unanimité n’est pas requise, ce qui introduit l’idée qu’il y a un intérêt supérieur à celui des différents Etats fédérés. Cela conduit clairement à indiquer que le pouvoir constituant penche du côté de l’Etat fédéral. Cependant la technique juridique choisie donnera un poids plus ou moins important aux Etats fédérés.

Ainsi, si, aux Etats-Unis, les deux procédures de révision prévues par la Constitution font intervenir les Etats fédérés, dans le premier cas, les deux-tiers des membres de chacune des deux chambres composant le Congrès proposent des amendements à la constitution qui doivent être ratifiés par les trois-quarts des Etats ; dans le second cas, deux-tiers des Etats demandent la tenue d’une convention pour proposer des amendements qui devront être ratifiés par les trois-quarts d’entre eux. En revanche, en RFA, la Loi Fondamentale exige simplement en son article 79 que la révision soit approuvée par une majorité des deux-tiers dans chaque chambre.

Dans ce processus les Länder n’interviennent pas, si ce n’est de manière indirecte par l’intermédiaire du Bundesrat et ce système se rapproche alors un peu de celui d’un Etat unitaire décentralisé (saisine du Sénat représentant les collectivités pour tous les projets de lois les concernant). En France également les révisions de la Constitution font l’objet d’une procédure spécifique impliquant soit un référendum, soit l’obtention d’une majorité qualifiée si un congrès est réuni et les collectivités territoriales y participent donc par le biais du Sénat.

La participation au pouvoir législatif

En plus de la participation au pouvoir constituant, et dérivant de celle-là, la participation des Etats fédérés au pouvoir législatif est également de mise dans les Etats fédéraux. Une seconde chambre est chargée de représenter les Etats, et la technique de représentation envisagée dénote là encore la place accordée aux Etats fédérés.

Certains Etats fédéraux préconisent une représentation égalitaire soulignant ainsi la qualité proprement étatique des entités fédérées.

Cela n’est pas sans rappeler les principes qui ont cours en droit international où l’égalité des Etats est la règle. Entrent dans ce schéma les Etats-Unis : chaque Etat dispose de deux sénateurs, aussi bien le Wyoming (570 000 habitants) que la Californie (39 millions d’habitants). La souveraineté semble alors à nouveau appartenir à chacun des différents Etats pris séparément et non à l’Etat fédéral pris dans son ensemble. D’autres Etats ont mis en place ce système de représentation, notamment l’Australie, le Brésil, la Suisse, la Russie (article 95-2 de la Constitution de la Fédération de Russie : « Le Conseil de la Fédération est constitué à raison de
deux représentants de chaque sujet de la Fédération: un représentant de l’organe représentatif et un de l’organe exécutif du pouvoir d’Etat. »).

Mais à côté de ce système peut en exister un autre, basé sur une représentation inégalitaire ce qui met en avant la souveraineté de la Nation en prenant en compte l’aspect démographique.

Le Canada et surtout l’Allemagne fédérale connaissent ce système. En Allemagne, chaque Länder dispose d’au moins trois sièges au Bundesrat, chambre de représentation des Länder, mais ceux qui comptent entre 2 et 6 millions d’habitants en ont quatre, ceux qui ont entre 6 et 7 millions d’habitants en ont cinq et ceux dont la population dépasse 7 millions d’habitants en ont six (art. 51 GG). Cette pondération démographique implique, notamment en raison du principe d’égalité qui prend alors plus d’importance, qu’il ne doit pas exister trop de différences entre citoyens d’un Länder à l’autre, donc une certaine uniformité des règles applicables aux différents citoyens qui se lit donc également dans le processus de participation des entités fédérées au processus législatif. Le Pr. M. FROMONT dans son article « égalité et fédéralisme dans la Constitution allemande » note d’ailleurs : « Le droit allemand n’est pas aussi varié qu’on pourrait le penser a priori.

En fait deux facteurs contribuent à ce que le droit allemand constitue un ensemble assez homogène pour lequel le problème du respect de l’égalité se pose en des termes qui ne sont pas différents de ceux d’un Etat unitaire » (« égalité et fédéralisme dans la Constitution allemande », « droit constitutionnel local », Economica, PUAM, 1999, p. 275).

Il faut également prendre en compte l’étendue des pouvoirs de la chambre haute des Etats fédéraux. C’est en effet un excellent indicateur, pour ne pas dire le meilleur, de la considération dans laquelle le constituant tient les entités fédérées. Certains pays connaissent un bicamérisme strictement égalitaire ce qui permet de s’interroger sur le point de savoir si la souveraineté appartient au peuple de l’Etat fédéral tout entier ou aux peuples des différents Etats fédérés.

Les Etats-Unis, la Suisse ou encore le Canada accordent les mêmes pouvoirs à la chambre haute qu’à la chambre basse, voire même un peu plus dans le cas des Etats-Unis. En revanche certains Etats connaissent un bicamérisme inégalitaire, ce qui tend à attribuer la souveraineté au peuple de l’Etat fédéral dans son ensemble. La RFA entre nettement dans cette hypothèse. Le Bundesrat ne peut exercer son veto que dans des cas limitativement énumérés par la Loi Fondamentale, dans les autres cas son opposition peut être surmontée par le Bundestag (art. 77 GG) : c’est donc bien au sein de cette dernière chambre que se situe donc le véritable centre du pouvoir. C’est clairement signifier la supériorité d’une souveraineté appartenant à l’ensemble du peuple allemand sur les Länder. On se rapproche grandement de l’Etat régional. La Fédération de Russie connaît un système approchant au travers de l’art. 105 de sa Constitution : la Douma d’Etat peut lever une opposition du Conseil de la fédération par un vote au deux-tiers de ses membres.

On voit, dans ces deux systèmes, que le corps national, l’organe le représentant, prend le pas sur la participation laissée aux Etats fédéraux dans le processus législatif. Cela tend également surtout à unifier le droit applicable, ce qui diminue mécaniquement les conflits normatifs dans la mesure où les règles applicables sont les mêmes : comme dans le cas des cités grecques ayant le même droit. Il n’y a alors plus à trancher entre deux normes, leur contenu matériel étant identique.

Enfin, outre cette participation au processus de création normative, il convient de se pencher sur la participation des Etats fédérés au processus d’exécution des normes.

La participation au pouvoir exécutif des Etats fédérés

Ce point est plus rarement abordé, peut-être parce que le régime considéré comme le modèle le plus achevé d’Etat fédéral est un régime présidentiel : les Etats-Unis. Cependant certains Etats considérés comme fédéraux (et l’on ne remettra pas immédiatement en cause la classification traditionnelle) font participer les entités fédérées au pouvoir exécutif. Ainsi, pour la désignation du chef de l’Etat en Allemagne, les Länder sont associés à l’élection en envoyant des membres élus par leurs assemblées.

Il arrive parfois que des procédés plus directs soient employés pour permettre la représentation des différentes communautés au sein du gouvernement fédéral mais ces pratiques consistant, comme au Canada, à représenter chaque province par au moins un ministre fédéral est du domaine de la coutume constitutionnelle : aucune Constitution ne l’a jamais imposé.

Le prochain post ce sera “Aspects généraux du droit des Etats fédéraux contemporains”.

A bientôt,

Nicolas Caré

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